Григорий Круглюк, юрист, адвокатская фирма «GORO legal»
На языке оригинала.
У попередньому номері (No 12 за 2015 рік, с. 22) ми публікували роз’яснення Державної регуляторної служби (ДРС) щодо дії мораторію на проведення перевірок бізнесу. ДРС наполягає, що в 2016 році продовжує діяти мораторій на перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців з обсягом доходу до 20 млн грн за попередній календарний рік контролюючими органами. Як доказ ДРС наводила відповідну судову практику. Однак у реєстрі судових рішень містяться рішення, які свідчать про відсутність мораторію.
Запорізький окружний адміністративний суд (постанова No 808/8701/15 від 11.12.2015) розглянув справу.
Позивач — ДНЗ «Запорізький професійний торгово-кулінарний ліцей».
Відповідач — ГУ Держпраці у Запорізькій області.
Позивач просив суд визнати перевірку та дії відповідача незаконними та скасувати акт перевірки та припис. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що територіальним управлінням Держгірпромнагляду у Запорізькій області (правонаступник — Головне управління Держпраці у Запорізькій області) неправомірно проведено планову перевірку ДНЗ «Запорізький професійний торгово-кулінарний ліцей», оскільки Законом України від 28.12.2014 No 71 «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі — Закон No 71) протягом 2015–2016 року контролюючим органам заборонено проводити перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців з обсягом доходу до 20 млн грн за попередній календарний рік без наявності дозволу Кабінету Міністрів України, рішення суду або наявності підстав, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.
Стосовно посилань представника позивача на наявність на момент проведення перевірки мораторію на проведення контролюючими органами перевірок суд зазначив наступне. 28 грудня 2014 року Верховною Радою України прийнято два закони: Закон України No 76 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі — Закон No 76) та Закон No 71, норми яких встановлюють обмеження щодо проведення перевірок суб’єктів господарювання контролюючими органами.
Так, відповідно до п. 8 розділу ІІІ «Прикінцеві положення» Закону No 76 перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб’єкта господарювання щодо його перевірки.
У свою чергу п. 3 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону No 71 визначено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців з обсягом доходу до 20 млн грн за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу КМУ, за заявкою суб’єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.
Враховуючи спрямування Закону No 71 на врегулювання податкових правовідносин, суд приходить до висновку, що норми Закону No 71 встановлюють обмеження для перевірок, що здійснюються саме органами Державної фіскальної служби України, в той час як обмеження, визначені Законом No 76, поширюються на інші контролюючі органи (окрім Державної фінансової інспекції України). Таким чином, суд дійшов висновку, що на діяльність щодо проведення перевірок органами Держгірпромнагляду України розповсюджувалась заборона, встановлена Законом No 76 протягом січня-червня 2015 року.
Суд не прийняв посилання представника позивача на приписи постанови Кабміну від 13.08.2014 No 408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами», та зазначає, що відповідно до преамбули зазначеної постанови вона приймалась у зв’язку із запровадженням ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» від 16.01.2014 No 719 обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими.
Особливістю закону про державний бюджет відповідного року є те, що строк його дії обмежується відповідним бюджетним періодом, який починається 1 січня та закінчується 31 грудня того року, на який цей закон прийнято. Тобто його дія та дія будь-яких нормативно-правових актів, прийнятих на його виконання, не може бути розповсюджена на правовідносини, що виникли за межами вказаного часового відрізку. Таким чином, термін дії Постанови КМУ від 13.08.2014 No 408 закінчився 31.12.2014, у зв’язку з чим її положення не можуть бути застосовані у подальшому.
Отже, суд дійшов висновку, що починаючи з 01.07.2015 обмеження на здійснення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб — підприємців органами Держгірпромнагляду України не застосовується. У задоволенні позову суд відмовив повністю. Тобто суд інакше розтлумачив вимоги Закону No 71 та Закону No 76, ніж це робить ДРС.
Отже, питання здійснення перевірок залишається врегульованим не досить чітко. Ми вирішили звернутися до фахівця з проханням надати роз’яснення та рекомендації щодо дій в разі проведення наглядових заходів.
1. Який виключний перелік органів, що можуть вимагати провести захід державного нагляду (контролю) в сфері охорони праці?
Відповідно до п. 2.5 Положення про організацію та здійснення державного гірничого нагляду, державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду України, посадові особи Держгірпромнагляду (Держпраці) мають право проводити позапланові перевірки у разі звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства. Тобто вимагати провести захід державного нагляду (контролю) в сфері охорони праці може будь-яке підприємство, установа, організація, правоохоронні органи тощо. Однак, слід зазначити, що ст. 6 Закону України від 05.04.2007 No 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі — Закон No 877) взагалі не передбачено проведен- ня позапланової перевірки за зверненням іншої юридичної особи. У статті йдеться мова про можливість проведення перевірки лише за зверненням фізичної особи про порушення суб’єктом господарювання її законних прав. Отже, є сумнівною можливість проведення перевірки Держгірпромнаглядом України на вимогу юридичних осіб.
2. Які документи мають бути в інспекторів Держпраці України, які прийшли на перевірку на вимогу правоохоронних та інших органів?
Проведення перевірки в сфері охорони праці на вимогу правоохоронних та інших органів не має специфічних особливостей. До таких перевірок застосовуються загальні положення законодавства щодо проведення перевірок. За змістом пунктів 2.20, 2.21 вищевказаного Положення посадова особа, яка здійснює перевірку, повинна мати при собі: службове посвідчення, направлення на проведення перевірки, а у випадку перевірки режимних об’єктів — додатково допуск, оформлений у встановленому порядку.
3. Який алгоритм відмови в допуску до перевірки?
Суб’єкт господарювання зобов’язаний допустити посадову особу до здійснення перевірки. Навіть якщо юридична особа заперечує наявність підстав для проведення перевірки, вона не може НЕ допустити посадових осіб до проведення перевірки. Винятком може бути непред’явлення посадовою особою, яка здійснює перевірку: службового посвідчення, направлення на проведення перевірки, а у випадку перевірки режимних об’єктів — допуску. При цьому зазначені документи мають відповідати встановленим вимогам, що чітко визначені чинним законодавством.
Наприклад, закінчення в направленні на проведення перевірки строку здійснення заходу може бути безумовною підставою для відмови у допуску посадових осіб до проведення перевірки. Крім того, перевірка не може бути проведена без офіційного представника юридичної особи (керівника та/або іншої особи, до повноважень якої належить спілкування з контролюючими органами).
До прибуття офіційного представника юридичної особи працівники повинні розуміти і своєю поведінкою пояснювати, що надати той чи інший документ, здійснити ту чи іншу дію вони можуть лише за дорученням керівника. У зазначеному випадку працівники можуть відмовляти у допуску до перевірки представників Держпраці, відповідаючи: «Мені не дозволяє посадова інструкція робити це без прямої вказівки директора», або «Будь ласка, зверніться до директора, без його дозволу я не компетентний робити це, передати вам це». Доречно також зазначити, що до прибуття керівництва працівникам також не дозволяється:
— надавати перевіряючим оригінали чи копії будь-яких документів, договорів, тощо;
— підписувати будь-які документи (акти, протоколи тощо);
— давати письмові чи усні пояснення щодо діяльності юридичної особи;
— залишати робоче місце;
— відкривати для перевіряючих службові, технічні та підсобні приміщення.
Працівники, до обов’язків яких відноситься розпорядження ключами від службових та технічних приміщень юридичної особи, не повинні надавати представникам контролюючих органів ці ключі без дозволу директора.
4. Що загрожує суб’єктові господарюванню, який не допустив посадову особу Держпраці до перевірки?
Дії щодо недопущення посадової особи до здійснення перевірки можна кваліфікувати як невиконання законних вимог центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці щодо створення перешкод для діяльності цих органів. За такі дії ст. 1884 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлена відповідальність у вигляді штрафу на працівників від 6 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від 30 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Враховуючи, що один неоподатковуваний мінімум доходів громадян становить 17 грн, розмір такого штрафу становитиме від 102 грн до 1 700 грн.
5. Чи поширюється нині діючий мораторій на проведення перевірок представниками Держпраці?
Щодо мораторію на проведення перевірок — не все однозначно. Такий мораторій передбачений положеннями п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 No71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи». На практиці державні органи трактують термін «контролюючі органи», який вживається у вказаному пункті 3, у вузькому сенсі, а саме «контролюючі органи в сфері доходів і зборів», тобто винятково ДФС України та її територіальні органи. Про це також непрямо свідчить низка листів ДФС України, якими роз’яснені окремі аспекти застосування мораторію, передбаченого Законом No 71. Наразі немає чіткої офіційної позиції щодо того, які саме органи розуміються під контролюючими в п. 3 Прикінцевих положень Закону No 71. У свою чергу, позицію відносно того, що в п. 3 йдеться про звільнення малого та середнього бізнесу від всіх без винятку перевірок контролюючих органів, можна аргументувати тією обставиною, що в зазначеному законі відсутні будь-які норми, що направлені на обмеження перевірок виключно по- датковими питаннями. Отже, немає підстав стверджувати, що термін «контролюючі органи» вживається в розумінні Податкового кодексу України.
По материалам: Все про охорону праці (стр. 17-19)
