Отчет о деятельности Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (далее - НАПК) за 2019 год свидетельствует о количественном росте составленных протоколов об административных правонарушениях, отнесенных к категории «коррупционных» или «связанных с коррупцией».
Статистика впечатляет: протоколы составлялись в отношении народных депутатов Украины, заместителей министров, судей, сотрудников Службы безопасности Украины и др. Сравнение статистических показателей за 2017, 2018 и 2019 годы явно демонстрирует повышение активности НАПК.
Являются ли выводы НАПК обоснованными, имеются ли основания для привлечения лица к ответственности - решает суд, по правилам Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее - КУоАП).
«День рождения» КУоАП и его особенности
Введённый в действие 1 июня 1985, КУоАП подвергался изменениям (последние датированы 24.04.2020 года) в течение последних 35 лет. В КУоАП содержатся как «правила поведения», за нарушение которых наступает ответственность (нормы материального права), так и «процедура» привлечения к ответственности (нормы процессуального права).
Конечно, процессуальные нормы КУоАП изменились, однако, в отличие от Уголовного процессуального кодекса Украины, КУоАП текстуально не содержит многих норм, которые бы свидетельствовали о его направленности на всестороннее обеспечение соблюдения прав лица, привлекаемого к ответственности.
Однако это не мешает судам, в практической деятельности, применять принципы справедливого судебного разбирательства, текстуально не указанные в КУоАП, при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Так все же «уголовное обвинение»?
Статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - ЕКПЧ) гарантирует право на справедливый суд. Такое «право» включает в себя ряд обязательных элементов, в частности: каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, который решит спор относительно его прав и обязанностей или установит обоснованность любого выдвинутого против него уголовного обвинения.
Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на заседания в течение всего судебного разбирательства или его части по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, если того требуют интересы несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон, или - в той степени, которая определена судом как строгая необходимость, - когда при особых обстоятельствах гласность нарушала бы интересы правосудия.
Каждый обвиняемый в совершении уголовного преступления считается невиновным до тех пор, пока его вина не будет доказана в законном порядке.
В решенниях Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) значительную роль в расширении сферы применения п. 2 ст. 6 Конвенции играет толкование двух ключевых понятий этой статьи - «уголовное обвинение» и «споры о правах гражданского характера". В деле "Кадубец против Словакии" (Eur. Court HR Kadubec v. Slovakia, Judgment of 2 September 1998 Reports. 1998 VI), представитель государства-ответчика настаивал на том, что в этом деле речь идет об административном проступке, а не об уголовном обвинении, и, следовательно ст. 6 не может быть применена.
Однако Европейский суд по правам человека не согласился с аргументом ответчика, хотя и признал, что внутреннее право страны не считает уголовным деяние, за совершение которого был наказан заявитель. Однако это обстоятельство, по мнению суда, не имеет большого значения, так же как и то, какой государственный орган рассматривал дело.
В указанном решении ЕСПЧ (параграфы 50 - 52) подробно приведены критерии, с учетом которых ЕСПЧ считает возможным расширение сферы действия ст. 6 Конвенции дела «об административных правонарушениях». По мнению Суда, такими критериями являются: 1) отнесено ли правонарушение к уголовно наказуемым деяниям по национальному законодательству; 2) характер правонарушения; 3) характер и степень взыскания (наказания) за совершенное правонарушение.
Характер взыскания (наказания) за совершение «коррупционного» административного правонарушения (штраф, конфискация подарка, запрет занимать должности или заниматься определенной деятельностью, освобождения от занимаемой должности) является таким, что позволяет рассматривать такие правонарушения как «уголовные», в аспекте применения ст. 6 ЕКПЧ.
Отдельные процессуальные гарантии
1. Презумпция невиновности и доказательства вины в установленном законом порядке
В деле об административном правонарушении подлежит применению положения ст. 62 Конституции Украины о том, что виновность лица должна быть доказана в установленном законом порядке. Обвинение не может основываться на доказательствах, полученных незаконным путем, а также на предположениях. Все сомнения относительно доказанности вины лица истолковываются в его пользу. (Постановление от 26.11.2019 № 761/35708/19 Шевченковский районный суд. Киева). Исходя из изложенного, обязанность доказывания также возлагается на НАЗК, а во время судебного разбирательства - на прокурора.
2. Решение коллизий в законодательстве всегда толкуется в пользу лица (концепция качества закона)
По своему содержанию диспозиции «коррупционных» статей КУоАП есть бланкетными, отсылают в другие законы, нормативно-правовые акты. Следовательно, при наличии коллизии, подлежат применению выводы, изложенные в решении ЕСПЧ от 14.10.2010 по делу "Щекин против Украины", в котором определена концепция качества закона, в частности с требованием, чтобы он был доступен для заинтересованных лиц, четким и предсказуемым в своем применении. Отсутствие в национальном законодательстве необходимой четкости и точности нарушает требование "качества закона». В случае, когда национальное законодательство предпологает неоднозначное или множественное толкование прав и обязанностей лиц, национальные органы обязаны применить наиболее благоприятный для лиц подход. (Постановление от 26.11.2019 № 761/35708/19 Шевченковский районный суд. Киева)
3. Отвод судьи
В КУоАП отсутствуют нормы, которыми урегулирован вопрос отвода судьи. Однако такой отвод может быть заявлен и, при наличии оснований, удовлетворен. Приведенное для примера решение суда является интересным и с точки зрения применения аналогии закона (в решении содержатся ссылки на соответствующие нормы УПК, ГПК и КАС) и содержит соответствующие ссылки на практику ЕСПЧ (Определение от 22.04.2020 № 766/4922/20 Херсонский городской суд);
4. Исключение из принципа гласности (закрытое судебное заседание)
КУоАП не содержит норм, которые бы гарантировали право на исключение из принципа гласности (кроме специфического исключения, указанного в ст. 249 КУоАП). Однако бывают случаи, когда рассмотрение целесообразно проводить именно в закрытом судебном заседании: согласно требованиям ч. 1 ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на заседания в течение всего судебного разбирательства или его части по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, если того требуют интересы несовершеннолетних или для защиты частной жизни сторон.
Таким образом, указанная международно-правовая норма гарантирует каждому человеку право на исключение из принципа гласности (открытости судебного разбирательства) в случае, если судебное разбирательство касается личной или семейной жизни и необходимость предотвратить разглашению таких сведений.
Выше указанное положение международного договора трансформировалось в исключения из принципа гласности в уголовном процессе. В соответствии с положениями п. 3 ч. 2 ст. 27 УПК Украины, суд может принять решение об осуществлении уголовного производства в закрытом судебном заседании в течение всего судебного разбирательства или его отдельной части, в частности, в случае необходимости предотвратить разглашению сведений о личной и семейной жизни.
Очевидно, что такое исключение из принципа гласности может быть применено и в ходе судебного разбирательства по делу об административном правонарушении.
Для понимания того, в каких случаях может применяться исключения из принципа гласности, рекомендуем проанализировать постановление от 06.06.2019 № 185/4680/19 Павлоградского горрайонного суда. В рамках судебного разбирательства лицу, которое привлекалось к ответственности, необходимо было доказывать наличие признаков того, что с дарителем его связывали семейные отношения.
5. Сроки привлечения к ответственности. Установления вины в случае окончания срока привлечения к ответственности
Обычно в протоколе НАПК отмечается, что датой обнаружения правонарушения является дата составления протокола. Судебная практика неоднородна, однако в подавляющем большинстве проанализированных судебных решений содержится вывод о другом подходе к определению даты начала отсчета срока. Анализируя поступившие от НАПК материалы, суды устанавливали момент обнаружения нарушения, в частности, следующим образом: «Согласно письму начальника Центрального государственного архива-музея литературы и искусства Украины от 05.04.2018 № 197, полученного 06.06.2018 Национальным агентством по вопросам предотвращения коррупции, нарушение возложенных на ОСОБА_1 обязанностей обнаружено не позднее 06.06.2018 ».
Учитывая установление данного факта, суд пришел к выводу об окончании срока привлечения лица к ответственности и сформулировал вывод о том, что пунктом 7 статьи 247 КУоАП предусмотрено, что производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению, если на момент рассмотрения дела истек срок, предусмотренный ст. 38 КУоАП. Так, согласно требованиям ст. 247 КУоАП, в случае закрытия производства по изложенным выше основаниям, суд не устанавливает наличие вины лица в совершении административного проступка.
Сочетание прекращения производства по делу с одновременным признанием вины лица в совершении административного правонарушения являются взаимоисключающими решениями и их принятие в одном судебном решении свидетельствует о нарушении права человека на справедливый суд. Приведенное корреспондируется с требованиями ст. 284 КУоАП, которая предусматривает, что решение, которое доказывает вину лица, есть постановление о наложении административного взыскания или применение мер воздействия, условием которой является установление вины лица.
Таким образом, в случае истечения срока наложения административного взыскания, судья обязан прекратить любые действия, направленные на привлечение лица к административной ответственности, независимо от любых других обстоятельств, подлежащих выяснению именно при рассмотрении дела, в том числе и вины лица (Постановление от 07.10.2019 № 761/24293/19 Шевченковский районный суд. Киева).
6. «Дополнительные» доказательства или допрос представителя НАПК в суде
«Обвинение» по делам об административных правонарушениях в суде поддерживает прокурор, который может ходатайствовать о допросе в судебном заседании свидетеля - представителя НАПК, который проводил проверку или составлял протокол об административном правонарушении.
В постановлении Верховного суда от 15.04.2020 года по делу №489/4827/16-а, коллегия судей отметила, что считает безосновательным учет судом апелляционной инстанции объяснений ответчика в качестве доказательства совершения истцом административного правонарушения, ведь во время составления постановления по делу об административном правонарушении ответчик действовал как должностное лицо - инспектор патрульной полиции. Суд отмечает, что показания указанного лица не могут считаться объективными доказательствами по делу, поскольку такое лицо является представителем субъекта властных полномочий, который выполняет функции надзора и контроля за безопасностью дорожного движения.
Считаем, что такая позиция Верховного Суда может быть применена и в случае, когда прокурор будет ходатайствовать о допросе в качестве свидетеля лица, являющегося представителем НАПК, то есть центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, который обеспечивает формирование и реализует государственную антикоррупционную политику (ст. 4 Закон Украины «О предотвращении коррупции»), а также осуществляет в порядке, определенном законом, контроль и проверку деклараций субъектов декларирования, хранения и обнародования таких деклараций, проведение мониторинга образа жизни субъектов декларирования (п. 8 ст. 11 Закона Украины «О предотвращении коррупции»).
Очевидно показания такого лица не могут считаться объективными доказательствами.
По материалам: "ЮРЛИГА"
