Звіт про діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) за 2019 рік свідчить про кількісне зростання складених протоколів про адміністративні правопорушення, що віднесені до категорії «корупційних» або «пов’язаних з корупцією».
Статистика вражає: протоколи складалися щодо народних депутатів України, заступників міністрів, суддів, співробітників Служби безпеки України тощо. Порівняння статистичних показників за 2017, 2018 та 2019 роки вочевидь демонструє підвищення активності НАЗК.
Чи є висновки НАЗК обґрунтованими, чи наявні підстави для притягнення особи до відповідальності - вирішує суд, за правилами Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП).
«День народження» КУпАП та його особливості
Введений в дію 01 червня 1985 року, КУпАП зазнавав змін (останні датовані 24.04.2020 року) протягом останніх 35 років. В КУпАП містяться як «правила поведінки», за порушення яких настає відповідальність (норми матеріального права), так і «процедуру» притягнення до відповідальності (норми процесуального права).
Звичайно, процесуальні норми КУпАП зазнали змін, однак, на відміну від Кримінального процесуального кодексу України, КУпАП текстуально не містить багатьох норм, які б свідчили про його спрямованість на всебічне забезпечення дотримання прав особи, яка притягається до відповідальності.
Однак це не заважає судам, в практичній діяльності, застосовувати принципи справедливого судового розгляду, текстуально не зазначені в КУпАП, під час розгляду справ про адміністративні правопорушення.
Так все ж таки «кримінальне обвинувачення»?
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі – ЄКПЛ) гарантує право на справедливий суд. Таке «право» включає в себе низку обов’язкових елементів, зокрема: кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
Кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку.
У рішеннях Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) значну роль у розширенні сфери застосування п. 2 ст. 6 Конвенції грає тлумачення двох ключових понять цієї статті - "кримінальне обвинувачення" і "суперечки про права цивільного характеру". У справі "Кадубец проти Словаччини" (Eur. Court H.R. Kadubec v. Slovakia, Judgment of 2 September 1998. Reports. 1998 VI), представник держави-відповідача наполягав на тому, що в цій справі йдеться про адміністративний проступок, а не про кримінальне звинувачення, і, отже ст. 6 не може бути застосована. Однак Європейський суд з прав людини не погодився з аргументом відповідача, хоча і визнав, що внутрішнє право країни не вважає кримінальними діяння, за вчинення якого був покараний заявник. Проте ця обставина, на думку Суду, не має великого значення, так само як і те, який державний орган розглядав справу.
У вказаному рішенні ЄСПЛ (параграфи 50 – 52) детально наведено критерії, з урахуванням яких ЄСПЛ вважає за можливе поширення сфери дії ст. 6 Конвенції на справи «про адміністративні правопорушення». На думку Суду, такими критеріями є: 1) чи віднесено правопорушення до кримінально караних діянь за національним законодавством; 2) характер правопорушення; 3) характер та ступінь стягнення (покарання) за вчинене правопорушення.
Характер стягнення (покарання) за вчинення «корупційного» адміністративного правопорушення (штраф, конфіскація подарунку, заборона обіймати посади або займатися певною діяльністю, звільнення з займаної посади) є таким, що дозволяє розглядати такі правопорушення як «кримінальні», в аспекті застосування ст. 6 ЄКПЛ.
Окремі процесуальні гарантії
1. Презумпція невинуватості та доведення вини в установленому законом порядку
В справі про адміністративне правопорушення підлягає застосуванню положення ст. 62 Конституції України про те, що винуватість особи повинна бути доведена у встановленому законом порядку. Обвинувачення не може ґрунтуватись на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь. (Постанова від 26.11.2019 № 761/35708/19 Шевченківський районний суд м. Києва). Виходячи з наведеного, обов’язок доказування також покладається на НАЗК, а під час судового розгляду – на прокурора.
2. Вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи (концепція якості закону)
За своїм змістом диспозиції «корупційних» статей КУпАП є бланкетними, відсилають до інших законів, нормативно-правових актів. Отже, за наявності колізії, підлягають застосуванню висновки, викладені у рішенні ЄСПЛ від 14.10.2010 у справі "Щокін проти України", в якому визначено концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу "якості закону". В разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов'язків осіб, національні органи зобов'язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід. (Постанова від 26.11.2019 № 761/35708/19 Шевченківський районний суд м. Києва);
3. Відвід судді
У КУпАП відсутні норми, якими врегульовано питання відводу судді. Проте такий відвід може бути заявлений та, за наявності підстав, задоволений. Наведене для прикладу рішення суду є цікавим й з точки зору застосування аналогії закону (в рішенні містяться посилання на відповідні норми КПК, ЦПК та КАС), та містить відповідні посилання на практику ЄСПЛ (Ухвала від 22.04.2020 № 766/4922/20 Херсонський міський суд);
4. Виключення з принципу гласності (закрите судове засідання)
КУпАП не містить норм, які б гарантували право на виключення з принципу гласності (крім специфічного виключення, зазначеного в ст. 249 КУпАП). Однак трапляються випадки, коли розгляд доцільно проводити саме в закритому судовому засіданні: згідно вимог ч. 1 ст. 6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін.
Таким чином, зазначена міжнародно-правова норма гарантує кожній людині право на виключення з принципу гласності (відкритості судового розгляду) у випадку, якщо судовий розгляд стосується особистого або сімейного життя і є необхідність запобігти розголошенню таких відомостей.
Вище зазначене положення міжнародного договору трансформувалося у виключення з принципу гласності в кримінальному процесі. Відповідно до положень п. 3 ч. 2 ст. 27 КПК України, суд може прийняти рішення про здійснення кримінального провадження у закритому судовому засіданні впродовж усього судового провадження або його окремої частини, зокрема, у разі необхідності запобігти розголошенню відомостей про особисте та сімейне життя.
Очевидно, що таке виключення з принципу гласності може бути застосовано й під час судового розгляду у справі про адміністративне правопорушення.
Для розуміння того, в яких випадках може застосовуватися виключення з принципу гласності, рекомендуємо проаналізувати постанову від 06.06.2019 № 185/4680/19 Павлоградського міськрайонного суду. В межах судового розгляду особі, яка притягалась до відповідальності, необхідно було доводити наявність ознак того, що з дарувальником її пов’язували сімейні стосунки.
5. Строки притягнення до відповідальності. Встановлення вини в разі закінчення строку притягнення до відповідальності
Зазвичай в протоколі НАЗК зазначається, що датою виявлення правопорушення є дата складання протоколу. Судова практика є неоднорідною, проте у переважній більшості проаналізованих судових рішень міститься висновок про інший підхід до визначення дати початку відліку строку. Аналізуючи матеріали, що надійшли від НАЗК, суди встановлювали момент виявлення порушення, зокрема, наступним чином: «Відповідно до листа начальника Центрального державного архів-музею літератури і мистецтва України від 05.04.2018 N 197, який 06.06.2018 отриманий Національним агентством з питань запобігання корупції, порушення покладених на ОСОБА_1 обов'язків виявлене не пізніше 06.06.2018».
Ураховуючи встановлення даного факту, суд дійшов висновку про закінчення строку притягнення особи до відповідальності та сформулював висновок про те, що пунктом 7 статті 247 КУпАП передбачено, що провадження у справі про адміністративне правопорушення підлягає закриттю, якщо на момент розгляду справи закінчився строк, передбачений ст. 38 КУпАП. Так, згідно з вимогами ст. 247 КУпАП, у разі закриття провадження з викладеної вище підстави, суд не встановлює наявність вини особи у вчиненні адміністративного проступку.
Поєднання закриття провадження у справі з одночасним визнанням вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення є взаємовиключними рішеннями і їх прийняття в одному судовому рішенні свідчить про порушення права особи на справедливий суд. Наведене кореспондується з вимогами ст. 284 КУпАП, яка передбачає, що рішенням, яке доводить вину особи, є постанова про накладення адміністративного стягнення або застосування заходів впливу, умовою якої є встановлення вини особи.
Таким чином, у разі спливу строку накладення адміністративного стягнення, суддя зобов'язаний припинити будь-які дії, спрямовані на притягнення особи до адміністративної відповідальності, незалежно від будь-яких інших обставин, що підлягають з'ясуванню саме під час розгляду справи, у тому числі й вини особи (Постанова від 07.10.2019 № 761/24293/19 Шевченківський районний суд м. Києва).
6. «Додаткові» докази або допит представника НАЗК в суді
«Обвинувачення» у справах про адміністративні правопорушення в суді підтримує прокурор, який може клопотати про допит в судовому засіданні свідка – представника НАЗК, який проводив перевірку або складав протокол про адміністративне правопорушення.
У постанові Верховного суду від 15.04.2020 року у справі №489/4827/16-а, колегія суддів зазначила, що вважає безпідставним врахування судом апеляційної інстанції пояснень відповідача в якості доказу вчинення позивачем адміністративного правопорушення, адже під час складення постанови у справі про адміністративне правопорушення відповідач діяв як службова особа - інспектор патрульної поліції. Суд зазначає, що свідчення зазначеної особи не можуть вважатись об`єктивними доказами у справі, оскільки така особа є представником суб`єкта владних повноважень, який виконує функції нагляду та контролю за безпекою дорожнього руху.
Вважаємо, що така позиція Верховного Суду може бути застосована й у випадку, коли прокурор буде клопотати про допит як свідка особи, яка є представником НАЗК, тобто центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику (ст. 4 Закону України «Про запобігання корупції»), а також здійснює в порядку, визначеному законом, контроль та перевірку декларацій суб'єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб'єктів декларування (п. 8 ст. 11 Закону України «Про запобігання корупції»).
Вочевидь показання такої особи не можуть вважатись об`єктивними доказами.
За матеріалами: "ЮРЛІГА"
